اصلاح «قانون برنامه و بودجه» پس از ۵۰ سال در مجلس

به گزارش حلقه وصل، دولت سیزدهم کم‌کم در آستانه یک سالگی خود قرار دارد و مجلس یازدهم هم تقریبا به نیمه دوم عمر کاری خود وارد شده است؛ دو قوه مهم و اثرگذار که هر دو با شعار تحول و با رویکرد انقلابی کار را به دست گرفته‌اند و در این میان، قوه مجریه با توجه به میراثی که از دولت موسوم به تدبیر و امید برایش بجا مانده، کار سخت‌تر و مسئولیت سنگین‌تری برعهده دارد.

یکی از مهمترین و شاید بتوان گفت اصلی‌ترین میدان تحول نیز، نظام بودجه‌ریزی و ریل‌گذاری سالانه برای اقتصاد کشورمان است که از چند دهه قبل تاکنون، همواره محل بحث و مناقشه کارشناسان بوده و تقریبا همه دیدگاه‌های سیاسی و اقتصادی، بر غلط بودن و پرهزینه بودن این شیوه بودجه‌ریزی اذعان دارند؛ از سوی دیگر، رهبر معظم انقلاب نیز در سال‌های اخیر بارها بر لزوم اصلاحات اساسی در اقتصاد و بودجه، متناسب با شرایط جنگ اقتصادی تاکید کرده‌اند.

محسن زنگنه اقتصاددان و نماینده مردم تربت حیدریه در مجلس شورای اسلامی است که ریاست کمیته تخصصی اصلاح ساختار بودجه در کمیسیون برنامه و بودجه را برعهده دارد. وی در گفت‌وگو با خبرنگار پارلمانی خبرگزاری فارس، به مشکلات نظام فعلی بودجه‌ریزی اشاره می‌کند و این نکته را یادآور می‌شود که معمولا مجالس و دولت‌ها عزم جدی و راسخی برای تحول و اصلاح اساسی امور ندارند؛ در عین حال، وی از تهیه طرحی در مجلس خبر می‌دهد که به دنبال اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور است.

به گفته زنگنه، نظام بودجه‌ریزی در  کشور ما همچنان بر اساس قانون سال ۱۳۵۱ انجام می‌شود و قانونی که متعلق به ۵۰ سال قبل است، نمی‌تواند پاسخگوی نیازهای فعلی کشور باشد. 

وی در این گفت و گو، اشاره‌ای هم به مهمترین تصمیمات مجلس در بودجه ۱۴۰۱ و دورنمای آن در اقتصاد کشور طی سال جاری کرده است.

متن کامل این گفت‌وگو به این شرح است؛

* آقای دکتر، یک ماه و نیم از آغاز سال ۱۴۰۱ گذشته و ضوابط اجرایی بودجه هم حدود ۱۰ روز پیش به دستگاه‌ها ابلاغ شده است؛ با توجه به اینکه دولت سیزدهم هم شرایط استقرار را پشت سر گذاشته و تقریبا تثبیت شده، دورنمای اجرای بودجه امسال را چطور می‌بینید؟ و اساسا کار متفاوت مجلس در بودجه ۱۴۰۱ که نخستین سند مالی دولت جدید است، چه بوده؟

زنگنه: من فکر می‌کنم بودجه امسال یکی از مقاطع بسیار ممتاز در همکاری دولت و مجلس بود، در نهایت شاهد تغییرات زیادی در سقف منابع و مصارف بودجه نبودیم.

معمولاً یکی از ایراداتی که هر سال دولت به مجلس می‌گیرد، تغییر سقف منابع و در نتیجه، تغییر مصارف است که امسال تقریباً این اتفاق حادث نشد و آن تغییراتی هم که انجام شد، بر اساس نظر دولت بود. مستحضر هستید که در میانه راه یک بار وزیر امور اقتصادی و دارایی نامه‌ای را به مجلس داد و خواستار یکسری تغییرات شدند و یکی دو بار هم توسط رئیس سازمان برنامه و بودجه تغییراتی ایجاد شد؛ علی ایحال، تقریباً سقف بودجه، منابع، مصارف با آن چیزی که دولت ارائه کرده بود، تفاوت خاص و محسوسی نداشت و تفاوت اندکی داشت.

* معنی این عدم تغییر، این است که دولت نسبت به دولت گذشته بودجه را منطقی‌تر ارائه کرده بود، یا اینکه مجلس خواست با دولت جدید در ابتدای کارش بیشتر مدارا کند؟

زنگنه: ببینید، بحث مهم در بودجه، منابع آن است؛ وقتی منابع به صورت دقیق و منطقی دیده شود، معمولاً در قسمت مصارف هم خیلی در انتهای سال شاهد کسری بودجه نخواهید بود. امسال منابع بودجه در لایحه تقدیمی دولت هم به قانون برنامه توسعه و تکالیف برنامه نزدیک بود و هم منطقی دیده شده بود.

به عنوان مثال، علیرغم اینکه میزان فروش نفت در هنگام تقدیم لایحه دولت تقریباً در همان سقف لایحه بود، اما فروش نفت یک میلیون و ۲۰۰ هزار بشکه دیده شده بود که حتی بعدا این عدد به یک میلیون و ۴۰۰ هزار بشکه تغییر پیدا کرد - منظورم واقعی بودن اعداد و ارقام لایحه بودجه است – یا مثلا قیمت نفت ۶۰ دلار دیده شده بود که بعدا با هماهنگی خود دولت این مبلغ به ۷۰ دلار افزایش یافت که همین الان هم با پیش‌بینی‌هایی که می‌شود، حداقل بین ۲۰ تا ۳۰ دلار اختلاف و فاصله است.

در حوزه سایر منابع هم، سهم مالیات تقریبا افزایش خوبی داشت، لذا برخلاف اینکه همیشه مجلس مالیات‌ها و منابع مالیاتی را در بودجه افزایش می‌دهد، به دلیل منطقی بودن سهم مالیات در لایحه بودجه، تقریباً در کمیسیون تلفیق و صحن مجلس هم تغییر زیادی ایجاد نشد.

در حوزه فروش دارایی‌ها، سال گذشته برای فروش دارایی‌ها در لایحه مبلغ بسیار زیادی دیده شده بود، امسال این مبلغ تا حدودی تعدیل شد و هر چند نظر بنده این است که ما باید روی فروش دارایی و مولدسازی دارایی‌های دولت بیش از این کار کنیم) اما رقم آن، رقم تقریباً منطقی بود، لذا ما در منابع تغییر زیادی را در خود ماده واحده نداشتیم؛ البته در تبصره ۱۴، چون منابع تبصره ۱۴ حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی و فروش نفت و میعانات گازی و خالص گاز در فروش داخل است، خب در آنجا به دلیل اینکه کمیسیون انرژی هم کار بسیار خوبی انجام داد و در جهت شفاف‌سازی بودجه شرکت نفت، توانستیم منابع آن حوزه را مقداری افزایش دهیم، لذا فکر می‌کنم در مجموع به بالای ۶۰۰ هزار میلیارد تومان منابع و مصارف تبصره ۱۴ رسید که آن هم به دلیل شفاف‌سازی برخی از درآمدهای دولت حاصل از فروش میعانات گازی و برخی از فرآورده‌هایی بود که رقم آن شفاف شد.

در حوزه مصارف هم برخلاف آن چیزی که تبلیغ می‌شود و همیشه مجلس را به این متهم می‌کنند که ارقام بودجه را تغییر می‌دهد و نماینده‌ها بر اساس شهرستان‌ها مصارف زیادی را به دولت تحمیل می‌کنند، امسال هزینه‌ای به دولت تحمیل نشد؛ البته سال گذشته هم چنین اتفاقی نیفتاده بود، ولی در مجموع چیزی که در بخش عمرانی در مجلس اضافه شده بود، شاید نزدیک به ۵۰۰ میلیارد تومان کل افزایش اعتبار بخش تملک سرمایه‌ای بود، یعنی معمولاً در هزینه‌ها تغییر زیادی ایجاد نمی‌شود، بیشتر تغییرات در بخش تملک سرمایه‌ای و هزینه‌های عمرانی است.

برای بودجه امسال، همین مقدار تغییر را هم نداشتیم؛ اگر منابعی در هنگام بررسی منابع اضافه شده بود، همان منابع به سرفصل بودجه‌های عمرانی اضافه شد، لذا در بخش مصارف نیز، هم دولت خودش یک نوع صرفه جویی را مدنظر قرار داده بود و هم مجلس تقریباً همان را رعایت کرد و در نهایت در حوزه مصارف هم تغییرات جدی را نسبت به سقف مصارف در بودجه امسال شاهد نیستیم.

اما اتفاقات دیگری که در بودجه امسال افتاد که من فکر می‌کنم در مسیر بهبود لایحه دولت حرکت کرد، یک مورد آن که بحث چالشی چند سال اخیر بوده، همین موضوع «ارز ترجیحی» است. دولت ارز ترجیحی را در لایحه کلاً حذف کرده بود، کل فروش ارز را بر اساس قیمت ETS (نرخ نزدیک به بازار آزاد) قرار داده بود، ما در جلسات مفصلی که با دولت داشتیم، چون نمایندگان ۱۰۰ درصد قانع نشدند که دولت الان آمادگی کامل برای حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی و اجرای ارز آزاد را داشته باشد ...

* این قانع نشدن بخاطر برنامه مکتوب ندادن از طرف دولت بوده؟

زنگنه: بله دقیقا؛ بخاطر همین ما به دولت این اجازه را دادیم که می‌تواند امسال ارز حاصل از فروش نفت و صادرات میعانات گازی را تا سقف ۹ میلیارد دلار با ارز ترجیحی محاسبه کند، البته دیگر مثل قبل دولت ارز را پرداخت نمی‌کند، بلکه مابه‌التفاوت آن را به صورت ریالی یارانه می‌دهد که این تفاوت عمده با بودجه سال قبل بود، یعنی تقریبا امسال یک انضباط مالی را در حوزه فروش ارز گذاشتیم، به این معنا که دولت مکلف است تمام درآمدهای ارزی خودش را به قیمت ETS یا همان سامانه الکترونیکی مبادلات ارزی که تقریباً نزدیک به ارز آزاد است و خیلی متفاوت نیست، بفروشد.

اما ۹ میلیارد دلار را که بعضاً ۱۷۰ هزار میلیارد تومان می‌شود. به دولت اجازه دادیم که این مبلغ را می‌تواند به صورت یارانه به واردکنندگان به صورت ریالی پرداخت کند که این ۱۷۰ هزار میلیارد تومان را هم در محل مصارف در اختیار دولت قرار دادیم.

این مجوز هم صرفا در رابطه با کالاهای اساسی یعنی «دارو، نهاده‌های دامی و روغن» صادر شده است.

برای یارانه گندم که آن هم به صورت ریالی پرداخت می‌شود، در تبصره ۱۴ برای آن بصورت مجزا منبع گذاشتیم؛ یعنی این ۱۷۰ هزار میلیارد تومان صرفا برای نهاده‌های دامی که در بین مردم به کالاهای اساسی مصطلح شده، در نظر گرفته شده است؛ ۱۶۰ تا ۱۷۰ هزار میلیارد تومان هم در تبصره ۱۴ از محل این به دولت برای جبران مابه‌التفاوت ارز ترجیحی و ارز آزاد، اجازه دادیم.

حالا اگر دولت این ارز ۹ میلیارد دلار را هم به صورت کاملاً ETS بفروشد، عملاً حدود ۱۷۰ هزار میلیارد هم به آن ۱۷۰ هزار میلیارد قبلی اضافه می‌شود، یعنی تقریباً ۲۵۰ هزار میلیارد تومان برای پرداخت یارانه نقدی یا هر گونه حمایتی که مدنظر دولت است، در اختیارش قرار می‌گیرد.

* هدف و نیت اصلی مجلس، اختصاص این یارانه به کدام بخش از زنجیره تولید بوده؟! چون در روزهای اخیر و در ماجرای یارانه آرد هم، دوباره این موضوع داغ شده است!

زنگنه: ما در قانون بودجه این را در اختیار دولت قرار داده ایم؛ دولت می‌تواند آن را در انتهای زنجیره به صورت یارانه نقدی به مردم بدهد، می‌تواند به صورت یارانه ریالی به واردکننده تا ۹ میلیارد دلار بدهد، یا می‌تواند به اصطلاح به میانه زنجیره پرداخت کند.

* آقای دکتر، تجربه تلخی که از عملکرد دولت‌ها در گذشته تا الان وجود داشته، این است که وقتی به دولت‌ها مجوز داده می‌شود که فلان کار را انجام دهند یا نه، نحوه اجرای این حکم محل چالش می‌شود و ممکن است در عمل به شکل دیگری اجرا شود که هم اثر تورمی داشته باشد، هم از آن روح قانون فاصله بگیرد. درباره ارز ترجیحی هم این نگرانی هست! علاوه بر مجوز داده شده، آیا ساز و کار نظارتی هم برای آن تعریف شده، یا قرار است در حین اجرا بر عملکرد دولت در این حوزه نظارت شود؟

زنگنه: ببینید، واقعیت این است که رسم نیست مجلس بخواهد در اجرا هم خیلی ورود کند، ولی ...

* مسئله این است که مجلس چقدر از درست اجرا شدن این حکم بودجه‌ای مطمئن است؟

زنگنه: ما تکمله ای را در همین الحاقی تبصره یک گذاشته‌ایم و آن هم این است که به دولت این را گوشزد کردیم که دولت می‌تواند به حذف ارز ترجیحی اقدام کند، منتهی قیمت کالاهای اساسی نسبت به قیمت شهریور ۱۴۰۰ نباید افزایش پیدا کند. ما این شرط را برای دولت در بودجه گذاشته ایم که هر سیاستی که دولت می‌خواهد اعمال کند باید مراقبت کند کالاهای اساسی که به دست مصرف کننده می‌رسد از قیمت شهریور ۱۴۰۰ بیشتر نباشد.

* بر اساس همان شاخص قیمتی که بانک مرکزی اعلام می‌کند؟!

زنگنه: بله، البته در این زمینه هم دوستان نقدهایی دارند؛ چون از شهریور ۱۴۰۰ تا اول فروردین ۱۴۰۱ هم در همین کالاها افزایش قیمت داشته‌ایم.

* دقیقا؛ چون برگشت قیمت‌ها به قبل، معمولا دور از انتظار است!

زنگنه: درست است، اما واقعیت این است که ما چاره‌ دیگری هم نداشته‌ایم. باید واقعیت را به مردم بگوییم که با این روال مدیریت ارز هر کسی که سکان‌دار اجرایی کشور باشد، به دلیل این اختلاف قیمتی که بین ۴۲۰۰ تومان و ۲۶ الی ۲۷ هزار تومان هست، آنقدر این سودآوری و شکاف زیاد است که اگر بخواهیم به صورت صد درصد جلوی فساد را بگیریم، باید به همین اندازه هزینه کنیم و عملاً مقابله با اینکه بتوانیم این ارز ۴۲۰۰ تومانی را واقعاً به هدف برسانیم و به هدف اصابت کند، کار مشکلی است، نه فقط در دولت سیزدهم، در هر دولتی این کار بسیار مشکلی است و هزینه زیادی می‌طلبد، لذا چاره‌ای جز اینکه بخواهیم این ارز را حذف کنیم نداریم، اما هم ما در قانون اختیارات خوبی به دولت داده‌ایم، هم دولت نزدیک به یک سال (از سال گذشته) فرصت داشته در این زمینه فکر و برنامه‌ریزی کند؛ چون در زمان انتخابات ریاست جمهوری هم یکی از بحث‌های جدی که از نامزدها و مشاوران آنها سوال می‌شد، همین بحث سیاست‌های ارز ۴۲۰۰ تومانی بود و حالا هم تقریبا یک سال از آن زمان گذشته است.؛ در هر صورت، این تصمیم یکی از نقاط برجسته بودجه است.

* در رابطه با شرکت‌های دولتی چه تصمیم متفاوتی گرفته شد؟ چون این هم به نوعی بلای اقتصاد ماست و بخش قابل توجهی از مشکلات اقتصادی، هدررفت منابع، رانت‌ها و مفاسد در همین شرکت‌ها اتفاق می‌افتد، اما به نظر نمی‌رسد تصمیمات مجلس درباره شرکت‌های دولتی در بودجه ۱۴۰۱ چندان اساسی باشد!

زنگنه: در مورد شرکت‌های دولتی یکسری احکام و الزامات را در قانون بودجه آوردیم که این‌ها در لایحه دولت نبود و در کمیسیون تلفیق مجدداً بر آن تأکید کردیم و آوردیم که بحث نظارت بر شرکت‌های دولتی، شیوه افزایش و مدیریت هزینه‌های حقوق و امثال آن و مواردی از این قبیل را شامل می‌شود.

در این زمینه تا جایی که توانستیم احکام کنترلی گذاشتیم؛ حتی افزایش حقوق را که معمولاً یکی از بحث‌های جدی، همین ریخت و پاش های هزینه ای در  شرکت‌های دولتی است، این‌ها را ملزم کردیم که خارج از آن میزان افزایشی که ما در تبصره ۱۲ برای حقوق و دستمزد داریم، شرکت‌های دولتی تحت هیچ عنوانی نمی‌توانند دوباره افزایشی را داشته باشند.

* سال قبل و در بودجه ۱۴۰۰ هم مشابه این حکم را برای شرکت‌ها داشتید؛ رصد کردید که چقدر آن احکام اجرا شده است؟

زنگنه: ببینید، واقعیتی که وجود دارد این است که در بحث مهمی مثل شرکت‌های دولتی، واقعاً با احکام داخل بودجه، خیلی امکان کنترل و نظارت بر آنها وجود ندارد، چون ما یک قانون بالادستی داریم که قانون تجارت است و شرکت‌ها به دلیل شرکتی بودنشان باید بر اساس آن قانون تجارت عمل کنند. در قانون تجارت عالی‌ترین مقام تصمیم‌گیری در یک شرکت، مجمع عمومی آن شرکت است، یعنی اینطور است که معمولاً اردیبهشت، خرداد و تا شهریور ماه که بودجه تصویب و تمام شده، مجامع برگزار می‌شود و آن مجامع این حق را دارند که در خصوص بسیاری از این مسائل تصمیم بگیرند؛ البته ما امسال در قانون آورده ایم که حداقل در حوزه حقوق و دستمزد، مجامع حق ندارند بیش از آن چیزی که ما در قانون بودجه آورده‌ایم عمل کنند، ولی واقعیت این است که اگر بخواهیم بحث شرکت‌های دولتی را حل کنیم، حل آن در داخل بودجه و با چند ماده، تبصره و بند امکان‌پذیر نیست.

* یعنی معتقدید لایحه مستقلی برای شرکت‌های دولتی باید ارائه شود؟

زنگنه: بله. در اوایل مجلس یازدهم که طرح اصلاح ساختار بودجه را شروع کردیم، یکی از بندهای آن اصلاح قانون شرکت‌های دولتی بوده است. وقتی می‌گوئیم شرکت‌های دولتی، این شرکت‌ها اعم از شرکت‌هایی مثل شرکت‌های فولاد و پتروشیمی هستند که به شدت سودده هستند و آنها را شرکت‌های دولتی می‌بینیم و از آن طرف شرکت‌هایی مثل شرکت آب و برق منطقه‌ای و امثال آنها که اکثراً شرکت‌هایی هستند که هزینه‌های آنها بر اساس بازار آزاد است اما درآمدهایشان معمولاً بر اساس آن تعرفه‌ای است که مجلس و دولت تعیین می‌کنند و بسیاری از این شرکت‌ها زیان‌ده هستند.

همه این شرکت‌ها به عنوان شرکت دولتی محسوب می‌شوند، لذا نمی‌توان حکم ثابتی را بر همه این شرکت‌ها اعمال کرد. شاید باید واقعاً شرکت‌های ضررده را از شمول شرکت‌های دولتی خارج کنیم. شرکتی که واقعاً ضررده است، علتش هم به دلیل اعمال قیمت‌های تکلیفی است که دولت برای آن قرار داده، عملاً اسمش شرکت نیست، یعنی اصلا ماهیت شرکتی ندارد، اما ما این شرکت را مثلا کنار شرکت ملی نفت می‌گذاریم که سال گذشته درآمد رسمی آن آنطور که روی کاغذ و بودجه بوده، ۱۸۰۰ هزار میلیارد تومان بوده است! حالا کار نداریم بخشی از این سهم دولت و بخشی سهم صندوق توسعه است، اما شما این شرکت را در کنار شرکتی می گذارید که همین الان روی کاغذ دارد ضرر می‌دهد، به دلیل مبالغ تکلیفی که برای آن داریم.

بنابراین اگر شما یک حکم برای شرکت‌ها بیاورید، چه بسا برخی شرکت‌ها را متضرر کنید؛ مثلاً پارسال در بحث حقوق و دستمزد، شرکت ملی نفت به دلیل نوع کارش و نوع حقوق و دستمزدی که می‌دهد و پرسنلی که دارد، مدعی شد که دچار مشکلاتی شده است، عملاً به شورای عالی امنیت ملی مراجعه کرد و از آنجا دستور و حکمی برای بحث حقوق و دستمزد گرفت.

به همین دلیل باید بین شرکتی مثل نفت، هم در درآمد و هم در هزینه‌هایش با شرکت‌هایی مثل آب منطقه‌ای یا شرکت تعاونی روستایی تفاوت بگذاریم. سازمان تعاون روستایی عملاً به یک معنا یک نوع شرکت محسوب می‌شود یا شرکت شهرک‌های صنعتی هم شرکت محسوب می‌شود، درآمد و هزینه‌هایش معلوم است، بخاطر همین است که باید هم در دولت و هم در مجلس عزمی باشد که قانون شرکت‌های دولتی را اصلاح کنند.

* با توجه به روندی که دولت شروع کرده، این عزم را در دولت می‌بینید که بخواهد لایحه جداگانه‌ای برای ساماندهی این شرکت‌ها بدهد؟ اصلاً در این خصوص صحبتی شده؟

زنگنه: اصولاً دولت‌ها و مجالس به طور عام، خیلی عزمی بر اصلاح اساسی ندارند! حداقل بنده این عزم را خیلی در آنها ضعیف می‌بینم. افراد وقتی خارج از دولت هستند، بحث اصلاح و مباحث اینطوری برای آنها اولویت دارد، ولی معمولاً دولت‌ها و مجلس‌ها خیلی عزمی برای اصلاح ندارند چون اصلاح را در حقیقت باید از خودشان شروع کنند. شرکت‌های دولتی فارغ از مباحث حاشیه‌ای‌ آنها، بالاخره یک نوع ابزار قدرت برای دولت هستند و از آن طرف، در مجلس هم - اصلاح ساختار بودجه را به طور کل عرض می‌کنم - به دلیل اینکه شاید این اصلاح ساختار یا اصلاح شرکت‌های دولتی و غیره یک مقداری از آن قدرت مجلس در زمینه برخی از مسائل و مباحثی که برای مجالس اهمیت دارد می‌کاهد، بخاطر همین معمولاً نه مجلس حاضر است از قدرت خودش بگذرد، نه دولت حاضر است.

* دقیقاً چه مسائل و مباحثی است که برای مجلس اهمیت دارد؟! احیانا زد و بندی برای یک عده از نماینده‌ها وجود دارد یا،‌ مثلاً ساختار سنگینی هست که مجلس هم جرأت تغییر آنها را ندارد؟

زنگنه: در دولت وقتی از اصلاح ساختار نام می‌بریم، یعنی واقعاً باید در خود دولت هم اصلاحاتی انجام دهیم که ممکن است در این اصلاحات ساختاری... مثلاً ما در قانون اصلاح ساختار می‌گوئیم پرداخت به ذینفع نهایی؛ این را بگویم که اصلاً منظور سوءاستفاده‌های شخصی نیست، ما داریم کاملاً سازمانی بحث می‌کنیم.

خب وقتی می‌گوییم «پرداخت به ذینفع نهایی» این یعنی چه؟ یعنی اگر می‌خواهید به عنوان مثال یک پروژه‌ای در یک روستایی انجام شود، بانک مرکزی و خزانه، خزانه این پول را باید مستقیم به آن پیمانکار نهایی پرداخت کند و عملاً این پول به حساب وزارتخانه، از آنجا به حساب آن شرکت مجری، از آنجا به حساب مثلاً واحد استانی غیره نمی‌رود، این چه چیزی را موجب می‌شود؟ باعث می‌شود وزیر دیگر هیچ اختیاری بر روی مبالغی که وارد وزارتخانه می‌شود ندارد، یا مثلاً مدیریت‌های استانی و شرکت‌های زیرمجموعه آن وزارتخانه، عملاً هیچ اختیاری در مدیریت این پول و منابع ندارند.

چه بسا بارها داشته ایم که به عنوان مثال انحرافاتی را در سرفصل بودجه‌ها می‌دیدیم، به دلیل همین اختیاراتی که دستگاه‌ها، وزرا و این مجموعه‌ها داشته‌اند.

در مجلس هم مسئله به همین شکل است؛ یعنی گمان مجلس این است که اگر من این اجازه را نداشته باشم که در مجلس تبصره یا حکمی اضافه کنم، عملا امکان اثرگذاری نخواهم داشت. یا یک حکم قانون قطعی را بارها در لایحه بودجه داریم که خیلی وقت‌ها احکام دائمی آنجا نقض می‌شوند و بر اساس آئین‌نامه مجلس اگر در مجلس دوسوم رأی بیاورد، می‌توانیم در قانون بودجه یک حکم قانونی را نقض کنیم، یا مجلس و کمیسیون تلفیق این اختیار را دارد که می‌تواند هزینه‌ها و سرفصل‌ها را تا یک درصدی که شورای نگهبان ایراد کلی نگیرد، عوض کند.

حالا اگر شما بخواهید این را از مجلس بگیرد، مجلس مقاومت می‌کند، ممکن است اول با شعار اصلاح ساختار بیاید اما چون این را قدرت خودش می‌داند، یعنی این را به عنوان آن قدرت اِعمال سیاست‌های خودش در بودجه می‌داند، اگر قدرت را از مجلس بگیرید معمولاً مجلس در برابر این مقاومت می‌کند و می‌گوید اگر قرار باشد من در بودجه هیچ دخل و تصرف و قدرتی برای تغییر یا اضافه کردن تبصره‌ها یا تغییر جداول نداشته باشم، عملاً احساس این است که آن قدرت از مجلس گرفته شده است که البته واقعاً احساس غلطی است؛ به همین دلیل ما یک به هم ریختگی ساختاری در بودجه‌ریزی کشور داریم.

مقام معظم رهبری یک بار فرمودند ام‌المصائب ما نظام بودجه‌ریزی است؛ به نظر من بسیاری از احکامی که به صورت سند چشم انداز و اسناد بالادستی توسط مقام معظم رهبری ابلاغ می‌شود و یا قانون برنامه که اجرا نمی‌شود یا بد اجرا می‌شود، به دلیل نظام بودجه‌ریزی است که آن نظام بودجه‌ریزی کاملاً هدفمند در جهت آن شعار یا چشم انداز و هدف قرار نمی‌گیرد و بعد که داخل مجلس می‌آید، می‌بینید بنا به آن مجموعه‌ای که در مجلس هستند و فضایی که بر مجلس حاکم است، یک مرتبه یک بحثی اولویت پیدا می‌کند، یا مثلاً بودجه به سمت خاصی تمرکز پیدا می‌کند.

* پس راه حل این قبیل مشکلات ساختاری – مثل شرکت‌های دولتی – چیست؟! دولت‌ها که آن ملاحظات را دارند و مجالس هم به همین ترتیب، هر دو هم مدعی هستند که نفع شخصی ندارند؛ به هر حال باید راه حلی برای این مسئله وجود داشته باشد که یکی این مسئولیت را قبول کند؟

زنگنه: راه حل درست این است که دولت این تیغ جراحی را بردارد؛ همیشه وقتی می‌خواهیم تیغ جراحی برداریم، معمولاً در لایه آخر برمی‌داریم، مثلاً قیمت بنزین را افزایش بدهیم یا کاهش دهیم، یارانه‌ها را قطع کنیم یا قطع نکنیم.

معمولاً در بودجه، جراحی‌های ما در جایی است که دردش بیشتر نصیب مردم می‌شود و تبعات آن را همیشه مردم باید احساس و درک کنند، در حالی که اتفاقاً جراحی‌های بزرگ باید در لایه‌های بالایی اتفاق بیفتد، درستش این است که دولت که با شعار اصلاح ساختار آمده، این کار را بکند.

من یادم است در اولین جلسه‌ای که ما نمایندگان خدمت آیت‌الله رئیسی رسیدیم، من حدود ۳ – ۴ دقیقه‌ به نمایندگی از کمیسیون بودجه صحبت کردم، آنجا همین را گفتم که آقای رئیس جمهور مهمترین کار دولت شما در قدم اول، اصلاح ساختار بودجه است و الان که شما هنوز به صورت رسمی بر مسند ریاست جمهوری ننشسته‌اید، باید این را در برنامه به عنوان یک عهد و تعهد دنبال کنید. چون بعد که مجموعه‌ها در این ساختار قرار می‌گیرند، به همان دلایلی که گفتم، معمولاً مقاومت می‌کنند اما اگر دولت این کار را نکند، من فکر می‌کنم یکی از شعارها و مطالبات اصلی رهبری از مجلس یازدهم بحث اصلاح ساختار بودجه بوده است، پس مجلس باید واقعاً بایستد.

درستش این است که دولت لایحه بدهد و مجلس هم محکم حمایت کند و کار را پیش ببرد، اما اگر دولت هم مانند دولت‌های قبلی نسبت به این کار خیلی اهتمام نشان ندهد، به نظرم مجلس روا نیست که دست روی دست بگذارد؛ البته الان ما در این باره طرحی را داریم و آن را آماده می‌کنیم.

هم مجلس و هم دولت باید نگاه بخشی را کنار بگذارند، ببینند که اگر ما نتوانیم واقعا این ام‌المصائب (نظام بودجه‌ریزی) را حل کنیم، روز به روز هم شاهد اختلاف طبقاتی در حوزه توسعه در کشور خواهیم بود و هم هدررفت منابع را داریم و در نهایت بعد از ۱۰ - ۲۰ سال نمی‌توانید بگویید که جهت‌گیری اقتصادی این کشور به چه سمتی بوده است. آن هم به این دلیل است که بودجه ما جهت گیری ندارد. یعنی الان شما به برخی از کشورها که تشریف می‌برید، خیلی راحت می‌توانید آنجا بگویید مثلاً این کشور جهت‌گیری‌اش به سمت IT، گردشگری یا به سمت صادرات بوده، جهت‌گیری آن کشور مشخص است. در کشورمان متأسفانه جهت‌گیری نداریم، علی رغم اینکه اسناد بالادستی بسیار خوبی داریم، هم چشم انداز ۲۰ ساله که الان داریم به سال آخرش نزدیک می‌شویم، هم اسنادی که در مجمع تشخیص تنظیم و توسط رهبری ابلاغ می‌شود، ولی شما عملا جهت‌گیری را نمی‌بینید.

به نظر من، دولت خیلی محکم و به عنوان مطالبه رئیس جمهور باید از همین ابتدای سال این مسئله را حل کند؛ یعنی جلسات از همین الان شروع شود و سازمان برنامه و بودجه به عنوان اصلی‌ترین کار خودش آن را در اولویت قرار دهد و البته مجلس هم منتظر نشود. در این بین، کار رسانه‌ها بسیار مهم است، یعنی اینکه رسانه‌ها این را به مطالبه اول تبدیل کنند. ما در مجلس یازدهم بسیاری از مسائل را می‌بینیم که خیلی اولویت نبوده است، من نمی‌توانم نام ببرم، چون اگر نام ببرم ممکن است صنف خاصی بالاخره حساس شود، ولی انصافاً اصلاً اولویت نبوده، ولی به دلیل اینکه رسانه‌ها پشتش آمدند و آن اصناف خاص مطالبه کردند، در دستور کار مجلس قرار گرفته، دولت به آن اهتمام داشته و پیش رفته است.

ما باید بحث اصلاح ساختار بودجه اعم از اصلاح نظام حقوق و دستمزد، نظام شرکت‌های دولتی، اصلاح نظام تسهیلات که امسال رهبری هم تذکری در این قضیه داشتند که در تبصره ۱۶ و ۱۸ بحث پول پاشی را دیگه رهبری علنی فرمودند، گفتند این پول‌پاشی ها در سال‌های قبل هیچ منفعتی نداشته است، ما داریم همین مسیر غلط را دوباره پیش می‌رویم، همه اینها به دلیل این اشکالاتی است که در ساختار بودجه‌ریزی کشور داریم، یعنی این را باید اصلاح کنیم.

* به طرحی اشاره کردید که برای اصلاح ساختار بودجه آماده شده؛ این طرح الان در چه مرحله‌ای است؟

زنگنه: ما همان ابتدا که به مجلس آمدیم، برای اولین بار در مجلس یازدهم کمیته اصلاح ساختار بودجه شکل گرفت و ما هم مفتخریم که اولین طرحی که در مجلس یازدهم تبدیل به قانون شد، به صورت قانون مستقل، همین مسئله احکام اصلاح ساختار بودجه بود که در ۱۱ بند مصوب شد؛ البته ما این گلایه را هم از دولت قبل و هم از این دولت داریم که این ۱۱ بند را به صورت جدی در تنظیم لایحه بودجه مورد توجه قرار ندادند.

ما هم در خود کمیسیون تلفیق و در صحن مجلس نتوانستیم اینها را بیاوریم، چون باید در لایحه لحاظ می‌شد، اما دولت سیزدهم که بر سر کار آمد به دلیل قولی که سازمان برنامه و بودجه و شخص معاون رئیس جمهور داد، چند ماه این کار را معطل گذاشتیم تا دولت لایحه ارائه دهد.

در کنار آن، طرح دیگری تحت عنوان «اصلاح نظام برنامه و بودجه کشور» را ثبت کردیم که به دنبال اصلاح قانون سال ۵۱ است؛ متأسفانه هنوز نظام بودجه‌ریزی ما بر اساس قانون سال ۵۱ دارد پیش می‌رود.

* یعنی بر اساس قانون ۵۰ سال قبل!

زنگنه: بله؛ در همان جلسات اولی که این کمیته را گذاشتیم، نمایندگان دولت اعلام کردند که این کار دولت است و مجلس نباید در مورد این گونه مسائل طرح بدهد و این خلاف خواست رهبری است؛ ما هم گوش کردیم و ۵ ماه طرح را کنار گذاشتیم و گفتیم منتظریم که دوستان لایحه بدهند، اما چون اتفاقی نیفتاد تصمیمی که در کمیته اصلاح ساختار بودجه گرفتیم، این است که ان شاءالله از هفته پیش رو این را در اولویت بگذاریم و خواهشم این است که مطبوعات و رسانه‌ها این را واقعاً مطالبه کنند. اگر این ام‌المصائب را حل نکنیم، باید همچنان هر سال دعوای ردیف و ارز و پول نفت و ... را داشته باشیم.

لذا ما الان طرح «اصلاح نظام برنامه و بودجه‌ریزی کشور» را در دست بررسی داریم؛ کار بسیار جامعی شده که بین چشم‌انداز، اسناد بالادستی و قانون برنامه و بودجه‌ای که داریم سالانه می‌ریزیم، هماهنگی باشد و آن آفت‌هایی را که الان در ساختار داریم، بتوانیم حذف کنیم.

* پیش‌بینی می‌کنید که تا چه زمانی کمیسیون را طی می‌کند و به صحن مجلس می‌آید؟

زنگنه: چون کار سنگینی است، از مجمع گرفته تا همه ارکان دولت و مجلس درگیر آن می‌شوند، فکر می‌کنم چون یک کار جدی است، اگر کمیته و کمیسیون بودجه تمام وقت پای این قضیه بایستند، حداقل تا شهریورماه طول می‌کشد که به صحن مجلس بیاید؛ یعنی پیش‌بینی می‌کنیم این کار را به قانون بودجه سال آینده برسانیم.