چالش‌های بایدن برای بازگشت به برجام و مرحله بعدی دیپلماسی هسته‌ای با ایران

سرویس جنگ نرم حلقه وصل - مؤسسه واشنگتن نشستی مجازی با حضور «دنیس راس» دستیار ویژه سابق رئیس‌جمهور باراک اوباما و مشاور کنونی این اندیشکده، «سوزان مالونی» معاون برنامه سیاست خارجی در موسسه «بروکینگز» و «مگان اوسالیوان» استاد امور بین‌الملل در دانشکده کندی دانشگاه هاروارد برگزار کرد.

مخاطبان گرامی، محتوا و ادعاهای مطرح‌شده در این گزارش، صرفاً جهت تحلیل و بررسی رویکردها و دیدگاه‌های اندیشکده‌های غربی منتشر شده است و ادعاها و القائات احتمالی این مطالب هرگز مورد تأیید حلقه وصل نیست.

بازگشت به برجام به نقطه آغاز مذاکرات بعدی تبدیل خواهد شد

دنیس راس در این نشست اظهار کرد: جو بایدن، رئیس‌جمهور منتخب، در جریان مبارزات انتخاباتی خود چند برنامه برای نحوه برخورد دولت وی با ایران ارائه داد. نخست، وی عزم خود را برای جلوگیری از تولید هرگونه سلاح هسته‌ای توسط این رژیم را اعلام کرد. دوم، وی تأکید کرد که در صورت بازگشت ایران به برنامه جامع اقدام مشترک «برجام» ایالات متحده هم دوباره وارد برجام خواهد شد و راهی معتبر برای دیپلماسی و مذاکرات ایجاد خواهد کرد. این توافق‌نامه به نقطه آغاز مذاکرات بعدی تبدیل خواهد شد. سوم، او در مورد حفظ اهرم‌های ایالات متحده برای مقابله با سایر مسائل ایران، از جمله توسعه موشک‌های بالستیک، نقض حقوق بشر، و فعالیت‌های بی‌ثبات‌کننده ایران در منطقه صحبت کرد.

با این وجود یک سؤال مهم باقی مانده است: احتمال دستیابی دولت بایدن به این اهداف چیست؟ بنابراین مهم است که در تلاش برای همسان‌سازی فشارها و اهداف متعارض، به درس‌هایی که از رویکردهای دولت‌های اوباما و ترامپ گرفته شده است، نگاه کنیم.

مشاور ویژه سابق اوباما در ادامه صحبت‌هایش افزود: فرض اصلی دولت اوباما فوریت مسئله هسته‌ای ایران بود. در واقع، دولت احساس کرد که اگر نتواند به اسرائیل نشان دهد که ایالات متحده می‌تواند از دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای جلوگیری کند، اسرائیل احتمالاً دست به اقدامی نظامی می‌زند. مسائل دیگر - از جمله موشک‌های بالستیک ایران و فعالیت‌های منطقه‌ای - به سادگی ضرورت کمتری داشتند. دولت همچنین معتقد بود که رفتار ایران می‌تواند نه تنها از طریق فشار اقتصادی، بلکه از طریق ایجاد یک جبهه مشترک بین‌المللی برای منزوی کردن این کشور کنترل شود.

فشار حداکثری به اهداف خود دست نیافت

وی تصریح کرد: در مورد تحریم‌ها، اگرچه دولت آنها را مؤثر می‌دانست، اما آنها را ناپایدار تلقی می‌کرد زیرا تمایل جامعه جهانی برای چنین اقداماتی ضعیف بود. این تصور نیز وجود داشت که رهبران ایران به دنبال بهانه‌ای برای عدم اجرای برجام بودند و اگر واشنگتن بیش از حد آنها را در مسائل غیرهسته‌ای تحت فشار قرار دهد، از توافق خارج می‌شوند.

اگرچه دو فرض اول صحیح بود، اما دو فرضیه اخیر غلط بودند. تحریم‌ها پایدار بود و ایران به دنبال بهانه‌ای برای خارج شدن نبود، و این‌که حتی پس از خروج رئیس‌جمهور ترامپ در سال ۲۰۱۸ ایران تا مدت‌ها در برجام باقی ماند، گواه خوبی بر این قضیه است.

این کارشناس آمریکایی گفت: در دولت ترامپ، فرض اساسی این بود که فشار حداکثری اقتصادی باعث می‌شود حکومت ایران یا تسلیم شود یا سقوط کند. اعتقاد به اینکه ایالات متحده مجبور به حفظ ائتلاف و موضع‌گیری گسترده سیاسی برای منزوی ساختن دیپلماتیک ایران است، بخشی از این رویکرد نبود. برنامه فشار حداکثری موفق به تحمیل هزینه‌های اقتصادی زیادی به ایران شد، اما نتوانست جواب‌ها و واکنش‌های رژیم به این فشار را در منطقه علیه ایالات متحده و دوستانش پیش‌بینی کند.

بایدن برای بازگشت به برجام به حمایت هر دو حزب نیاز دارد

دنیس راس در بخش دیگری از سخنان خود اظهار کرد: با توجه به این درس‌ها، تیم بایدن باید ارزش چندین ابزار سیاسی را در نظر بگیرد که می‌توانند فشار را حفظ کنند اما همچنین راهی برای خروج از این فشارها را پیش پای ایران بگذارند. دولت مطمئناً در این زمینه با موضوعات متناقضی روبرو خواهد شد. نخست، این کشور باید با تمام چالش‌های پیش روی ایران مقابله کند، اما همچنین تلاش کند که مسئله هسته‌ای در گرو حل این نگرانی‌های دیگر باقی نماند. دوم، اروپاییان و سایر بازیگران خارج از خاورمیانه طرفدار بازگشت سریع به برجام هستند، اما جمهوری‌خواهان تقریباً همگی با آن مخالفند و یک سیاست پایدار نیاز به حمایت دو حزب دارد. سوم، در حالی که اطمینان خاطر دادن به اسرائیل، عربستان سعودی و امارات متحده عربی ارزش زیادی دارد، این کشورها همچنین مشکوک هستند که بازگشت به برجام باعث کاهش فشار آمریکا بر ایران می‌شود و حکومت ایران دلیل کمی برای مذاکره در مورد توافق‌های بعدی یا معامله بر سر مسائل منطقه‌ای خواهد داشت. در واقع، ایالات متحده می‌خواهد اهرم فشار خود را حفظ کند - و به ایران نشان دهد که تغییر ندادن رفتارش چه عواقبی خواهد داشت – با این‌که در عین حال ایران را به پذیرش توافقاتی فراتر از برجام (به عنوان مثال، با تمدید مدت توافق برجام و پرداختن به موضوع موشک‌های بالستیک) ترغیب می‌کند.

بازگشت به برجام آسان نخواهد بود

برای حل این فشارهای متناقض، دولت نیاز به مشورت جدی با رهبران مهم جمهوری‌خواه و کنگره، دولت‌های اروپایی و شریک‌های آمریکا در خاورمیانه دارد. علاوه بر این، بازگشت به برجام حتی از منظر عملی کاملاً آسان نخواهد بود - ایران به چندین ماه زمان احتیاج دارد تا بتواند به آن عمل کند و حتی در صورت نقض محدودیت‌های برجام همچنان بر تخفیف تحریم‌ها پافشاری می‌کند.

بر این اساس، یک رویکرد جایگزین کمتر در ازای کمتر ممکن است منطقی‌تر باشد و برای مذاکره راحت‌تر باشد. چنین رویکردی همچنین می‌تواند برای مذاکرات بعدی با هدف تمدید مدت توافق، برخورد با موشک‌های بالستیک و پرداختن به اقدامات ایران در منطقه زمان بخرد. این به معنای بازگشت کامل به برجام نیست، اما می‌تواند زمان رسیدن ایران به توانایی تولید سلاح‌های هسته‌ای را افزایش دهد. به ویژه می‌تواند تهدید هسته‌ای را با مجبور کردن ایران به انجام اقدامات زیر کاهش دهد:

- ذخایر اورانیوم غنی‌شده خود را از ۲۶۰۰ کیلوگرم (تقریباً دوازده برابر مجاز در برجام) به ۱۰۰۰ کاهش دهد

- غنی‌سازی اورانیوم را تا سطح ۲۰ درصد متوقف کند.

- از بین بردن دو آبشار سانتریفیوژ پیشرفته.

کاهش فشارها بر ایران بدون لغو تحریم‌ها

در عوض، ایالات متحده می‌تواند به ایران اجازه دسترسی به برخی از حساب‌های بلوکه‌شده خود در خارج از کشور را بدهد که این امر تا حدی بدون لغو تحریم‌های ایالات متحده باعث کاهش فشارها می‌شود.

همانطور که مذاکرات در مسیر خود پیش می‌روند، دولت بایدن باید از طریق اقدامات زیر به مقابله با حکومت ایران ادامه دهد:

- فشار بر تهران به خاطر موضوع حقوق بشر

- حمایت از نخست‌وزیر و ارتش عراق با گسترش فضای سیاسی که آنها می‌توانند در آن فعالیت کنند

- پشتیبانی از شرکای منطقه‌ای با دفاع پیشرفته و یکپارچه در برابر موشک‌های بالستیک، موشک‌های کروز و هواپیماهای بدون سرنشین

- ترویج عادی‌سازی روابط بین اعراب و اسرائیل

دولت با مقابله به این شیوه، می‌تواند هزینه اقدامات ایران را افزایش دهد.

رویکردهای ترامپ و اوباما در قبال ایران باید بازبینی شوند

سوزان مالونی کارشناس حوزه ایران در این نشست عنوان کرد: تیم بایدن در تدوین سیاست خود در مورد ایران با واقعیتی بسیار متفاوت از اوضاع دوران دولت اوباما روبرو خواهد شد. بازبینی رویکردهای ترامپ و اوباما بسیار مهم خواهد بود زیرا سیاست‌گذاران از هر دو درس خواهند گرفت. از زمان جیمی کارتر، هر رئیس‌جمهور آمریکا مجبور بوده است با چالش تدوین راهکاری که باعث ایجاد تغییر معنادار در نحوه ارتباط ایران با همسایگان، جمعیت خود و جهان می‌شود، مقابله کند.

فشارحداکثری قدرت تغییر حکومت را نداشت

این کارشناس اندیشکده بروکینگز با اشاره به فشار حداکثری ترامپ گفت: در مورد فشار اقتصادی، واشنگتن محدودیت‌های این روش را مشاهده کرده است، اما اقدامات مالی ایالات متحده نیز بیشتر از آنچه تصور می‌شد، دوام آورد، حتی در مواردی که مخالفت دیپلماتیک با اجرای آنها وجود داشت. با این حال، فشار تنها عامل مؤثر در اینجا نیست. چهار سال گذشته نشان داد که ضربه بیشتر و شدیدتر به ایران سیاست‌های آن را تعدیل نکرده یا اهداف کسانی که در دولت ترامپ طرفدار تغییر رژیم هستند را برآورده نمی‌کند. امروز ایالات متحده نسبت به برنامه هسته‌ای و فعالیت‌های منطقه‌ای ایران در وضعیت بغرنج‌تری نسبت به قبل از روی کار آمدن دولت ترامپ قرار دارد.

یک درس مهم که از دولت اوباما می‌شود آموخت این است که حسن نیت لزوماً باعث ایجاد حسن نیت نمی‌شود. این دیدگاه اغلب در برابر ایران، که از رفتارهای ضدآمریکایی حمایت می‌کند و با روابط نزدیک مخالف است، ناکارآمد جلوه می‌کند. اگر واشنگتن بخواهد روشی را طراحی کند که بتواند در برابر مسائل فراتر از مسئله هسته‌ای موفق شود، باید از سیاست‌های مشابه سیاست‌های دیپلماسی هسته‌ای گذشته - به ویژه چندجانبه گرایی - استقبال کند.

بایدن باید مقاومت کند تا درگیر دیپلماسی بحران نشود

سرانجام، دولت بایدن نباید از یک جدول زمانی خاص در مورد این مسائل پیروی کند. انتخابات ریاست جمهوری ایران در ماه ژوئن محدودیت جدی یا یک دلیل فوری نیست. تهران در تلاش است تا با تحریک بحران‌ها فوریتی ایجاد کند، اما بایدن باید مقاومت کند تا درگیر دیپلماسی بحران نشود، و در عوض یک رویکرد دیپلماتیک عادی نسبت به تهران ایجاد کند. از فضا و زمان باید حداکثر استفاده را کرد، با اهداف اصلی (۱) افزایش زمان دسترسی ایران به تواید سلاح اتمی و (۲) به وجود آوردن امکان مذاکراتی که بتوانند به یک توافق طولانی‌تر و قوی‌تر برسند.

دستیابی به توافق موقت با ایران ضروری است

مگان اوسالیوان در ادامه نشست اندیشکده واشنگتن اظهار کرد: دستیابی به توافق موقت با ایران می‌تواند یک روش مؤثر برای مدیریت یک مشکل فوری باشد، به ویژه در پنجره زمانی کوچکی که بین مراسم تحلیف ۲۰ ژانویه بایدن و انتخابات ریاست جمهوری ایران در ژوئن است. تأیید اعتبار واشنگتن به عنوان یکی از طرفین مذاکره مهم است، بنابراین دولت جدید می‌تواند به برجام به عنوان بستری برای مذاکره در مورد توافق‌های بعدی بنگرد.

این عضو ارشد اندیشکده مرکز علوم و امور بین‌الملل بلفر افزود: یک توافق موقتی مطلوب است زیرا این امر به مقامات ایالات متحده کمک می‌کند تا قبل از شروع چالش دشوار رسیدگی به زرادخانه موشک‌های بالستیک ایران و فعالیت‌های بی‌ثبات‌کننده این کشور در منطقه، بخشی از قدرت خود را حفظ کنند. واشنگتن همچنین نیاز به مشاوره جدی با شرکا و متحدان دارد زیرا وضعیت منطقه امروز با سال ۲۰۱۵ متفاوت است. کشورهای حوزه خلیج فارس و دیگر بازیگران نحوه رفتار دولت بایدن با برجام را به عنوان نمونه‌ای از نحوه روابط آمریکا با آنها تلقی خواهند کرد.

مطمئناً، توافق موقت به برخی از سؤالات بزرگ پاسخ نمی‌دهد. اول، ایران با توجه به شرایط فعلی خود، چه انگیزه‌هایی فراتر از برجام دارد؟ اکنون ایالات متحده نسبت به سال ۲۰۱۵ اهرم فشار کم‌زورتری در مقابل تهران دارد، در حالی که چین به ایران نزدیک‌تر شده و در چند مورد به نجات آن آمده است.

دوم، توافق ابراهیم، با تمام ارزش‌هایش، ممکن است حداقل از اعتبار یک عامل بازدارنده اساسی در برابر برنامه هسته‌ای ایران بکاهد: یعنی احتمال توسل اسرائیل به زور. بسیاری از کشورهای عربی که توافق‌نامه‌های عادی‌سازی اخیر را امضا کرده‌اند، در مورد نحوه برخورد با برخی مسائل ایران با اسرائیل نظرات یکسانی دارند، اما آنها همچنین از احتمال جنگ با ایران به شدت اجتناب می‌کنند.

بایدن نباید برای بازگشت به برجام عجله کند

سوم، مذاکرات هسته‌ای جدید در استراتژی کلی ایالات متحده در مورد ایران چه جایگاهی دارد؟ در زمان دولت اوباما دو روایت متفاوت وجود داشت:

(۱) برجام به ایران کمک می‌کند تا بهتر در جامعه جهانی ادغام شود و در نهایت رفتارهای خود را در جهان تعدیل کند و

(۲) اینکه برجام برنامه هسته‌ای ایران را تحت کنترل قرار می‌دهد و به ایالات متحده اجازه می‌دهد تا نسبت به سایر فعالیت‌های این حکومت موضع تندتری اتخاذ کند.

با این وجود هیچکدام از این روایت‌ها درست نبودند. ایالات متحده همچنین آموخت که دستیابی به بسیاری از منافع اقتصادی که ایران از برجام انتظار داشت بسیار دشوار بود. اگرچه تجارت با بخش خصوصی و بانک‌ها قانونی بود، اما بسیاری از مؤسسات تمایلی به پذیرش ریسک احتمالی آن ندارند.

سالیوان در پایان صحبت‌های خود پیشنهاد داد: رویکرد دیگری که دولت بایدن می‌تواند در نظر بگیرد این است که در کوتاه مدت هیچ کاری در قبال ایران انجام ندهد، در عوض اولویتش رسیدگی به موضوعاتی باشد که در طول مبارزات انتخابی قولش داده بود - کووید، بهبود وضعیت اقتصادی و چین. این به معنای کوچک کردن جاه‌طلبی‌های دولت بایدن در قبال سیاست ایران است (به عنوان مثال، محدود کردن خودش به مشاوره و اعتمادسازی با شرکا در مورد مسائلی مانند کمک‌های بشردوستانه) ولی در عین حال این تصور که بیش از حد مشتاق یک معامله فوری است، کمرنگ می‌شود. تهران هم در صورت مواجه شدن با تحریم‌های بیشتر، ممکن است انعطاف بیشتری از خود نشان بدهد. با این حال واشنگتن باید خطرات و نقاط ضعف احتمالی این رویکرد محدود را نیز در نظر بگیرد.