افشای ابعاد پنهان بودجه ۹۹

به گزارش حلقه وصل، سید شمس‌الدین حسینی وزیر اسبق امور اقتصادی و دارایی و استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبائی به ارزیابی مبنایی اقتصاد ایران با تاکید بر آسیب‌شناسی بودجه‌نویسی به‌طور کل و بودجه سال 1399 کل کشور به‌طور اخص پرداخت. گفتگو درباره وضعیت کنونی اقتصاد ایران بدون توجه به نقش بانک مرکزی ممکن نیست، و این مهم؛ بحث را به وضعیت بانک مرکزی و نقد گذشته و آینده آن کشاند. دقت در لایه‌های عمیق بودجه 99 که در فضای کارشناسی و رسانه‌ای به آن پرداخته نشده و مغفول مانده است از ویژگی‌های این مصاحبه بود. تکثر مباحث مطرح شده باعث شده است که انتخاب تیتر برای گفتگو با این اقتصاددان باتجربه دشوار شود.

* سهم تقریباً صفر دولت از بودجه 1500 هزار میلیارد تومانی شرکتهای دولتی

آقای دکتر حسینی همانطور که می‌دانید بودجه 1399 کل کشور تقدیم مجلس شده و در کمیسیون تلفیق در حال بررسی است. از قبل؛ به خاطر تحریم‌ها و اینکه منابع ارزی کشور دچار مشکل شده است، بحث تغییرات ساختاری در بودجه و اصلاحاتی اساسی که بتواند با شرایط کنونی منطبق باشد در کنار انتقادات سنتی به بودجه‌نویسی در ایران؛ مطرح بود و انتظار مردم و کارشناسان این بود که شاهد تحولاتی اساسی در بودجه سال آینده باشند. تصویر کلی شما از بودجه سال آینده چیست؟

ابتدا باید روشن شود که منظور از بودجه چیست که ما باید به دنبال اصلاح ساختار آن باشیم؟ من فکر می‌کنم که در سالیان متمادی و به‌خصوص در سالیان اخیر از اهمیت بودجه کاسته شده است و به عبارتی، بودجه از چهارچوب حکمرانی به سطح یک سند حسابداری تقلیل داده‌ شده است. واقعیت امر این است که بودجه اساسا یک چارچوب حکمرانی است؛ زیرا در چارچوب بودجه رابطه مردم و حاکمیت تعیین می‌شود. به همین دلیل اصول تدوین پایه ای بودجه در قانون اساسی آمده است. در قانون اساسی مشروطه هم یک سری اصول کلی بودجه وجود دارد. می‌خواهم عرض کنم که نگاه ما به بودجه این باشد که آیا چارچوب حکمرانی در آن درست تدوین شده است یا نه. در حوزه حکمرانی اقتصاد باید ببینیم که چه اصلاحاتی را باید در بودجه در مراحل مختلف آن مانند؛ تدوین، تصویب، اجرا و نظارت بر آن دنبال کنیم. اشاره صریحی می کنم به اصل 44 قانون اساسی. این اصل یک تنظیم و ترتیب نهادی تعیین کرده است، ولی در ذیل آن مشخص کرده که این تنظیمات را باید قانون مشخص کند، اما نباید به گونه‌ای باشد که رشد اقتصادی را کاهش دهد. سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغ شد و پذیرفتیم که به سمت اصلاحات در قانون و توجه به بخش غیردولتی حرکت کنیم. ولی در شش سال گذشته این سیاست‌ها با این بهانه که در اجرای آن ایراد وجود داشته به‌طور کلی تعطیل شده است. وقتی این اصلاحات انجام نشود، در زمان تدوین بودجه 1398 اعلام می‌شود که 200 شرکت زیان‌ده دولتی وجود دارد. و یا در لایحه بودجه 1399 تقریبا 1500 هزار میلیارد تومان بودجه شرکت‌های دولتی است، ولی وقتی به سود آنها توجه می‌شود می‌بینید که در عمل کمتر از 10 هزار میلیارد تومان سودآوری دارند.

یعنی 7 دهم درصد؟

عددی نیست و می شود صفر فرض کرد. اما در مقابل دریافتی‌هایی به‌شکل اخذ تسهیلات از بانک‌ها و عمدتا بانک‌های دولتی می بینیم که بازپرداختی هم در کار نیست. دولت عملا عایدی از محل فعالیت شرکت‌های دولتی ندارد و حتی فعالیت این شرکت­ها هزینه هم بر کشور تحمیل می‌کند.

* اقتصاددانان هم بودجه غیرشفاف ما را نمی فهمند، چه برسد مردم

به بحث اصلاح ساختار بودجه برگردیم. لایحه بودجه 99 چه ویژگی‌هایی دارد؟

بودجه یک ابزار حکمرانی است. در ادبیات اقتصادی آن را به عنوان "سیاست مالی" می‌شناسیم. می­‌توانم بگویم که اکنون بودجه از این کارکرد هم تهی شده است. در بودجه سال‌های 98 و 99 تمام دغدغه این بوده ­‌است که تراز مالی بودجه درست شود. مستقل از اینکه روش‌های تامین و کارکردهای آن به عنوان ابزار مالی و حکمرانی چه می‌شود. ضمن اینکه بودجه به عنوان سند حکمرانی یا حداقل بخشی از سند حکمرانی باید شفاف و گویا باشد و به راحتی با خواندن آن بتوان درک کرد که چیست. اما در حال حاضر حتی یک متخصص اقتصاد نیز باید خیلی دقیق این سند را بخواند تا بلکه میزان رشد بودجه را متوجه شود. بودجه به یک سند حسابداری غیرشفاف تبدیل شده است و در بودجه به تراز حسابداری آن توجه می‌کنند که به‌عنوان یک سند مالی توازن داشته باشد. اما همانطور که گفتم به عنوان یک سند و ابزار حکمرانی باید مدنظر باشد.

* رشد 2 برابری بودجه طی 6 سال اخیر

تحلیل شما از تحولات اجزای منابع و مصارف بودجه در سال­های اخیر چیست؟

اگر بخواهم عملکرد بودجه 1398 را براساس پیش‌بینی با آنچه در سال 1391 اتفاق افتاده مقایسه کنم، درس‌های جالبی دارد. کل پرداختی‌های بودجه در سال 91 حدود 104 هزار میلیارد تومان بود. اما پیش­‌بینی می­‌شود تا پایان سال 1398 این عدد به­ حدود 370 هزار میلیارد تومان بالغ ‌شود، یعنی رشد 270 درصدی.  این در حالی است که شاخص قیمت مصرف­‌کننده طی این 6 سال، یعنی از سال 1391 تا سال 1398 حدود 170 درصد رشد کرده است. به عبارت دیگر بودجه به قیمت جاری 270 درصد رشد کرده اما شاخص 170 درصد رشد داشته است. یعنی بودجه به قیمت ثابت 100 درصد در این 6 سال گذشته رشد کرده است.

 یعنی دو برابر شده است.

بله، درست است. ضمن اینکه تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت تقریبا هیچ رشدی نداشته لذا نسبت بودجه به GDP به قیمت ثابت دو برابر شده است. حالا چه طور می ­توانیم بدون در نظر گرفتن این تحولات مساله اصلاح ساختاری را مطرح کنیم؟ با در نظر گرفتن مجموعه مسائل ارزیابی من این است که  روند بودجه‌نویسی در سال‌های اخیر موفق نبوده است. سیاست های کلی اصل 44 به بهانه اینکه قبلا در اجرای آن ضعف هایی وجود داشته نه تقریبا بلکه تحقیقا تعطیل شده است. از یک طرف بودجه کل کشور 2000 هزار میلیارد تومان شده و از طرفی دیگر بودجه عمومی دولت هم  270 درصد رشد داشته است و نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی هم حدودا دو برابر شده است. آیا در جهت اصلاح رابطه مردم و دولت حرکت می‌کنیم؟

یعنی می توان گفت که کیفیت اقتصاد را با نصف کردن بهره‌وری بدتر کرده‌ایم؟

خیلی واضح است. شرکت‌های دولتی که حدود 1500 هزار میلیارد تومان بودجه دارند، چقدر سود به دولت می دهند؟ تقریبا صفر. عرض شد که چقدر تسهیلات می‌گیرند و ضمن اینکه باید دید که چقدر به نظام بانکی بدهکار هستند که در نهایت آنها در بدهی دولت به بانک مرکزی ملحوظ و تهاتر می شود و خواهیم دید که سهم بزرگی در بدهی‌های دولت دارند.

* خزانه جدیدی به نام صندوق توسعه ملی ایجاد شده است

یک نکته دیگر در بودجه سال 99 هست، که 80 هزار میلیارد اوراق باید منتشر شود، 50 هزار میلیارد هم باید دارایی فروخته شود و ... با این وضعیت چه بر سر دولت آینده خواهد آمد؟

اجازه بدهید ابتدا تصویری کلی‌تر از بودجه سال بعد ارائه دهم. آنچه در لایحه پیش‌بینی شده است، جمعا بودجه دولت 484 هزار میلیارد تومان است، منظور بودجه دولت از محل منابع عمومی است. درآمد اختصاصی را فعلا کنار می گذارم و وارد بودجه شرکت‌های دولتی هم نمی‌شوم. اگر این را بخواهیم از سمت منابع تحلیل کنیم، 261 هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی شده است و 124 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی و همچنین حدود 100 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای. درخصوص درآمدها بخش عمده آن مالیات است و می‌شود گفت که اتفاق خاصی در بودجه نیافتاده و البته باید یادآوری کنم انچه سبب می شود که دولت بتواند مالیات بگیرد وجود یک پایه مالیاتی جدید به نام مالیات بر ارزش افزوده است که البته در اجرا ضعف‌هایی هم دارد که باید اصلاح شود. در لایحه بودجه دو عدد دیگر هم می بینید؛ یکی واگذاری دارایی‌های مالی و یکی هم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است. واگذاری دارایی سرمایه ای که به طور عمده نفت بوده است. به طور مثال در قانون (و نه عملکرد) بودجه سال 1398، 158 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی سرمایه‌ای وجود دارد. این عدد به ظاهر در بودجه سال 1399 چیزی حدود 50 هزار میلیارد تومان پیش بینی شده که عدد درستی نیست. یعنی درامدهای نفتی بودجه 99 این عدد نیست. چرا که فقط در یک جزء دیگر بودجه، رقم 30 هزار میلیارد تومان برداشت از صندوق توسعه ملی پیش بینی شده است.

یعنی از محل فروش درآمد نفت به صندوق و از صندوق به دولت؟

بله، البته می‌شود گفت که حتی از نفت به صندوق و از صندوق به دولت هم نیست، چرا؟ چون در تبصره یک؛ سهم صندوق توسعه ملی 36 درصد پیش بینی نشده و 20 درصد پیش بینی شده و این 16 درصد اصلا بنا نیست به صندوق واریز شود، اما از لحاظ شکلی گفته شده است که متعلق به صندوق است. یعنی دولت تعهد به برگشت دادن ندارد. وقتی که می گوید 20 درصد و نه 36 درصد یعنی اصلا در مالکیت صندوق در نمی ­آید، اما اسماً و به‌طور ظاهری به صندوق تعلق دارد. البته بنده دولت ها را نماینده ملت می دانم و مشکلی با تلاش دولت برای استفاده از همه منابع برای حل مشکل ندارم. اما بحث من شفافیت و توجه به فلسفه تاسیس صندوق است. ایرادی ندارد، دولت در تنگنا است، می تواند از صندوق قرض بگیرد. اما رقم فقط این نیست. 3420 میلیون یورو( 3.4 میلیارد یورو) در بند (ه) تبصره 4 هم برداشت از صندوق پیش بینی شده است.

با چه عنوانی؟

با عنوان اخذ تسهیلات از صندوق توسعه ملی. اگر شما این رقم را در قیمت یورو ضرب کنید تقریبا 48 هزار میلیارد تومان می شود. ظاهر کار برداشت در قالب تسهیلات و با تضمین دولت است، اما وقتی ارقام را بررسی می‌کنید، معلوم می‌شود که همه اقلامی هستند که ماهیت بودجه‌ای دارند. ازجمله تقویت بنیه دفاعی. حالا باید به این موارد بخشی از مبالغی که در تبصره 14 در قالب جدول هدفمندی پیش‌بینی شده است را هم اضافه کنیم. لذا نمی توانیم سقف بودجه را 484 هزار میلیارد تومان در نظر بگیریم. زیرا در کنار خزانه یک صندوق توسعه ملی هم داریم که بخشی از منابع آنجاست و بخشی از منابع و مصارف دولت هم فراتر از هدفمندی در تبصره 14 تعریف شده است. لذا برخی از کارشناسان به درستی می‌گویند که سقف بودجه 484 هزار میلیارد تومان نیست و باید 200 یا 300 هزار میلیارد به آن اضافه شود.  بنابراین اینکه گفته می‌شود حدود 50 هزار میلیارد تومان فروش نفت است درست نیست. عدد به مراتب بالاتر از این است که عرض شد. اما در کنار این 50 هزار میلیارد تومان عدد دیگری پیش‌بینی شده که فروش اموال دولت است. البته معتقدم که اموال دولت خیلی بیشتر از این اعداد است. ولی سوالم این است که چگونه برای فروش شرکت‌های دولتی و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 فقط 11 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود، اما برای فروش اموال دولتی 50 هزار میلیارد تومان؛ یعنی حدوداً 5 برابر. اینکه بر برهم زدن چارچوب حکمرانی تاکید می‌کنم برای همین است. به عبارت دیگر دولت از اموال خود چشم پوشی می‌کند اما از دخالت خود در اقتصاد نه، که البته همین اعداد نیز بدون اصلاح ساختار محقق نمی‌شود. اگر دقت کنید می‌­بینید که همچنان اقساط واگذاری شرکت­های دولتی از دولت دهم، به عنوان منابع بودجه وجود دارد. البته این رقم اکنون بسیار کوچک شده است، چرا که با تغییر دولت در سال 1392 و کاهلی و کندی در بسیاری از مواقع و تعلل عمدی در واگذاری‌ها سبب شد، با تمام شدن اقساط، چیزی برای دریافت باقی نماند. چه چیزی را جایگزین آن کرده‌اند؟ طی شش سال گذشته ایجاد تعهد یا واگذاری اوراق های مالی را به‌جای آن نشانده‌اند، یعنی به جای فروش بنگاه، اسناد مالی فروختند و بخشی را برای اداره همان بنگاه‌های زیان‌ده صرف کردند و تعهد ایجاد کرده اند.

یعنی با خرج ملت این بنگاه‌ها را اداره کردند؟

بله، با خرج بودجه عمومی این بنگاه‌ها را اداره کردند. اگر واقعا دولت این قابلیت را می‌بیند که 50 هزار میلیارد تومان اموال بفروشد؛ که سازوکاری هم برای انجام آن تعریف نکرده؛ چگونه واگذاری شرکت‌های دولتی را متوقف کرده است؟ آنهم در شرایطی که شاخص بازار سرمایه مدام در حال افزایش است و فضا برای عرضه‌­های جدید وجود دارد. اینجاست که می‌بینید نه تنها اصلاح ساختار بودجه اتفاق نیفتاده بلکه برعکس، مداخله دولت در اقتصاد بیشتر شده، نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی هم 2 برابر شده است. دولت به جای اصلاح بودجه به سمت فروش اموال حرکت کرده است، اگرچه معتقدم مولدسازی اموال دولت سیاست درستی است، اما مقدم بر آن؛ خلاصی و رهایی یافتن از بنگاه‌های بی‌بازده و غیرضرور است که نباید در اختیار دولت باشد. بنگاه‌های دولتی زیادی در بخش‌­های انرژی، نفت و ... هست که واگذاری آنها متوقف شد.

اتفاق دیگری که در سال‌های اخیر افتاد این بود که بدهی دولت به شدت افزایش یافته است و در تامین مالی دولت دچار بازی پانزی شده‌اند که به معنای گرفتن وام و بازپرداخت اصل و فرع آن با وام‌های جدید است که بدهکار شدن بیشتر را در پی دارد. از 124 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی در سال 1399، 80 هزار میلیارد تومان آن اوراق مالی است که از این 80 هزار میلیارد تومان اوراق مالی تقریبا 60 درصد آن باید صرف بازپرداخت اصل و فرع اوراق سال‌های قبل از 1399 شود. یعنی دچار مشکلی می‌شویم که خود این مشکل سبب ساز مشکلات دیگر مانند درهم امیخته شدن بازار پول، بازار سرمایه و بودجه دولت در تبصره 5 لایحه 1399 می‌شود.